I

¿Por qué ahora? ¿Quieren otra república de la estrella solitaria? ¿Pretenden balcanizar al país? Son interrogantes que brotan instantáneamente al leer el desplegado que esta semana publicaron dos entidades empresariales de raigambre local: se trata de Desarrollo Económico de Ciudad Juárez, AC, por la que responde Álvaro Bustillos Fuentes, y Desarrollo Económico del Estado de Chihuahua, AC, cuya presidencia está cargo de Miguel Guerrero Elías. El tema que plantean, en efecto, es un punto de agenda necesario para debatir en otras condiciones, no en las actuales de emergencia que vive el país y el mundo, no nada más por razones de salubridad sino por el sacudimiento económico que se abate en estos momentos sobre el planeta.

Esas vocerías empresariales, que aspiran a que se les de un trato de privilegio casi estamental, saben que sus puntos de vista no son ninguna novedad; llegan como pronunciamiento post festum, es decir después de la fiesta y el hartazgo neolilberal. Cuando el federalismo fiscal se ha puesto en la agenda como una verdadera urgencia impostergable, han estado ausentes, o sólo recurriendo a la voz bajita con la que se buscan los propios intereses más que los de la nación entera.

Ha habido muchas voces que con antelación han puesto los puntos sobre las íes, pero para estos brazos del “emprendedurismo” su momento es hoy, lo que hace pensar que se trata de una jugada de dos, tres o más bandas. 

El tema ya se ha puntualizado, tanto por políticos serios como por profesionales y académicos de mérito, y aquí se presenta un apretado resumen del problema. Va:

II

Hablar de federalismo fiscal es hablar de objetivos de largo alcance y cambios estructurales de orden constitucional al sistema federal mexicano, que garanticen el desarrollo nacional con equilibrio, mediante una mejor distribución de las fuentes de ingreso fiscal entre los ámbitos de gobierno, pero también de las competencias de gasto; esto es, de lo que cada uno debe hacer y de los recursos que debe percibir para hacerlo, y entonces estaríamos hablando de federalismo hacendario, lo cual corresponde a la visión integral que debe tenerse sobre la gran problemática nacional existente.

Hasta hoy la autonomía política de las entidades ha estado severamente condicionada por el sistema nacional fiscal vigente, que las hace depender en alrededor del 95%, como promedio general, de las transferencias federales de recursos, dado el exiguo marco de posibilidades que en la materia les deja la coordinación fiscal. Es decir, puesto que las entidades federativas no tienen capacidad financiera, ni asignadas facultades para ejercer las competencias que emanan del sistema político mexicano, el federalismo en México es una absoluta farsa, y por las mismas razones el proyecto de nación es una imposición por quien tiene el monopolio del poder, cerrando toda posibilidad de participación en la definición de su contenido y alcance, con visión integral, a quienes deben hacerlo conforme al principio federalista y democratizador de nuestro sistema de gobierno.

La Constitución de 1917 define competencias, atribuciones y responsabilidades para la federación y los estados, y aunque desde su inicio el ejercicio de éstas no estuvo exento de fuertes tensiones, finalmente el régimen político sustentado en un avasallador presidencialismo le impuso cohesión al Estado mexicano y dio salida a gran parte de las diferencias; sin embargo, la tensión permanente más significativa y que perdura hasta nuestros días es la fiscal.

Prueba de ello es que si bien, de acuerdo a la fórmula residual que establece el artículo 124 constitucional, las atribuciones no otorgadas expresamente a la federación en la Constitución federal se entienden reservadas a los estados, en materia tributaria no se reconoce la aplicación de este principio constitucional, pues de acuerdo al criterio centralista subyacente, el gobierno federal, además de las facultades expresas que le otorga la Constitución en materia fiscal, puede concurrir con los estados para establecer contribuciones sobre el mismo acto o actividad gravado por los estados, dando así lugar a la problemática generada por la doble imposición.

Estas fueron las razones por las que durante el largo proceso de las tres convenciones nacionales fiscales celebradas en 1925, 1933 y 1947, se haya buscado  establecer acuerdos para ordenar las fuentes fiscales y dar certidumbre a las finanzas de los tres ámbitos de gobierno del país; sin embargo, nada significativo se logró, pues no se ha querido partir de la premisa constitucional de que la federación surge de un pacto o unión entre los estados que convienen en ceder y delegar facultades a un gobierno federal, reservando para sí las que no se otorguen de manera expresa a éste.

Con el correr del tiempo, mediante el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el gobierno federal se hizo de las fuentes fiscales de mayor significado recaudatorio y, a cambio de que las entidades federativas y municipios renunciaran a establecer contribuciones que se opusieran a la coordinación fiscal, les dio una participación en la recaudación de sus contribuciones. Ciertamente, en 1980 entran en vigor la Ley del Impuesto al Valor Agregado y la vigente Ley de Coordinación Fiscal, estableciendo esta última que las entidades federativas que celebren convenios de adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, recibirán una participación en los ingresos fiscales federales.

El argumento para imponer la coordinación fiscal y prácticamente despojar de su potestad tributaria a las entidades federativas, es decir, de sus facultades para establecer contribuciones a fin de cubrir sus requerimientos de gasto público, fue el de eliminar la doble imposición a que daba lugar el hecho de que la propia federación sostenga que en materia fiscal existe concurrencia entre ella y los estados.  Esta astuta acción sólo pudo consumarse transgrediendo el texto del artículo 124 constitucional, que nos dice que la federación sólo tiene las facultades que nuestra Carta Magna le otorga de manera expresa, quedando a favor de las entidades federativas todas las demás facultades no concedidas a la misma: en eso consiste el pacto federal. Y, finalmente, el criterio que asumió la Suprema Corte de Justicia de la Nación para cubrir el asfixiante centralismo fiscal que México padece, es en el sentido de que, en materia impositiva, pueden igualmente concurrir la federación y los estados gravando el mismo acto o actividad.

Para la iniciativa privada, y en general para todo contribuyente, el sometimiento de los estados a la coordinación fiscal para evitar la doble tributación pudo haber sido la gran decisión, pues dejarían de cubrir dos impuestos por un mismo acto o actividad. Sin embargo, no se advirtió que los costos podrían ser mayores. ¿Por qué lo decimos?

Baste simplemente apuntar el gran efecto multiplicador que tiene en la economía local la inversión en infraestructura física de un gobierno estatal; sin la inversión de las entidades federativas la economía local se estanca peligrosamente generando desempleo, tensión social y el grave riesgo de que los desempleados sean cooptados por el crimen, así como el mismo debilitamiento de los ingresos de las empresas. Si los estados carecen de recursos destinados a gasto de capital, sus exiguos ingresos se destinan prácticamente a sólo cubrir la nómina de sus empleados. Me atrevo a decir que entre el 80 y el 85% de los ingresos de los estados son destinados al pago de su nómina. El irrisorio restante margen financiero de maniobra no da para el reactivamiento de sus economías, generar empleos y condiciones de bienestar social. 

Fue así que mientras en el gobierno federal surgieron y se desarrollaron instituciones crecientemente complejas y demandantes de infinitamente mayores recursos presupuestarios, en las entidades federativas y municipios se limitaron las capacidades y se debilitaron las responsabilidades públicas.

Y la incapacidad de los estados y municipios del país para influir en su propio desarrollo ante la insuficiencia de recursos fiscales, los llevó a constituir mecanismos de interlocución con el gobierno federal como la Conferencia Nacional de Gobernadores y la Asociación de Municipios de México, que hoy en día poco o nada logran hacer.

Pero la insuficiencia de recursos fiscales para los estados y municipios no sólo es atribuible a la problemática que genera la coordinación fiscal, pues debe también observarse que México destaca por tener una de las cargas tributarias más bajas, en especial si se le compara con otros países. Desde el año 2003 esta situación ya había sido advertida por la Organización para el Crecimiento y Desarrollo Económico (OCDE), que ubicó a México como un país en el que el total de ingresos fiscales representaban el 19% del total del Producto Interno Bruto, del cual una tercera parte corresponde a ingresos fiscales de origen petrolero, ubicándolo en el nivel más bajo de los países miembros de esa organización, cuyo promedio era hace unos años de 36.3%.

Y es que la dependencia de la economía mexicana de los ingresos petroleros hace a los tres ámbitos de gobierno del país altamente vulnerables, no sólo por la fluctuación de los precios internacionales del petróleo, tal y como en estos momentos está sucediendo, en que resulta más costosa la extracción de un barril de combustible que su precio en el mercado, sino, además, por el inevitable agotamiento de las reservas petroleras. Por ello la imperiosa necesidad de fortalecer la capacidad recaudatoria derivada de las fuentes tributarias tradicionales, las cuales fueron descuidadas a medida que nuestra economía se fue petrolizando.

Que es inequitativa la formula que establece la Ley de Coordinación Fiscal, sí lo es, en tanto que si bien premia el esfuerzo recaudatorio que cada entidad federativa realiza para incrementar sus ingresos fiscales propios, así como la actividad económica, al incluir variables del PIB estatal, por otro lado, las variables positivas como las señaladas, deben ser multiplicadas por la población, lo cual afecta las posibilidades del estado de Chihuahua de recibir mayores participaciones al no poder competir en población con poco más de la mitad de las entidades federativas. Y si bien el estado de Chihuahua está considerado dentro de las primeras seis economías del país, no ocupa ese lugar en la entrega de participaciones debido al ponderador poblacional.

¿Qué implicaciones tiene para una entidad federativa el dar por terminado el convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como proponen los organismos empresariales de Bustillos Fuentes, Guerrero Elías y Alejandra De la Vega, entre otros? La respuesta no es nada fácil y, por lo mismo, no puede tomarse a la ligera una decisión de este tamaño. Esto lo sabe bien el gobierno federal. Quizá si esta fuera una decisión asumida por al menos una tercera parte de las entidades federativas, las cosas podrían ser distintas, por el nivel de presión política ejercida.

Pero en cualquier caso tendría que hacerse un minucioso y exhaustivo análisis que permita traer a valor presente el monto de la recaudación de las contribuciones que el estado de Chihuahua dejó de cobrar al suscribir el actual pacto fiscal, así como la base de contribuyentes, tasas y otros aspectos fundamentales que le permitan conocer si pierde o gana con esta decisión, la que, reitero, no debe tomarse a la ligera.

Por otro lado, modificar la Ley de Coordinación Fiscal para eliminar el ponderador poblacional que tanto afecta a estados como Chihuahua, requeriría no sólo la determinación del gobierno federal, sino de más de la mitad de las entidades federativas que se benefician con este criterio.

III

Estamos en presencia de una maniobra de Javier Corral contra el gobierno, una suerte de chantaje con beneficiarios muy claros, ubicados en la oligarquía local. Es falso que Corral haya tenido “claras posturas frente a la federación”. Ni como diputado local, ni federal, ni como senador brilló en este aspecto con hechos. Las palmas que pretenden otorgarle están secas, y si, como dicen, “lo mejor será que Chihuahua se separe del Convenio Fiscal Federal, ya que más que apoyar el desarrollo del estado es un lastre para la certerza financiera y seguridad jurídica necesaria”, en realidad lo que tenemos es que estamos en presencia de una declaración oportunista, malintencionada, porque bien saben que realizar ese fin sólo es posible en un ciclo de largo aliento. 

Haciendo un símil, estos empresarios lo que quieren es recoger sus canicas y decirle adiós a la república cuando más se requiere de una unidad, ciertamente difícil, pero no construible bajo amenazas. 

Qué forma de decirle adiós al resto del país y qué forma de pensar en una república más, con su estrella solitaria, a la que muy pronto le podrían dar la bienvenida en el imperio. Por eso no extraña que la consorte del texano Paul Foster, funcionaria consentida de Javier Corral, esté entre las animadoras de esta conspiración.